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新中国经济困难时期是上个世纪指50年代末到60年代初的一个以农业生产为突出困难的时期，其中三年严重困难时期是指—年连续三年自然灾害，粮食成为影响全局的揪心问题，人民口粮严重短缺。之后的年、年开始农业经济恢复，但也依然较为困难。
年初春，河北、山东、江苏、安徽等15个省发生春荒，其中河北、山东等5省严重缺粮。到年，灾情更加严重。全国受灾面积达到9亿多亩，占全国16亿亩耕地面积一半以上。——饥饿、逃荒、浮肿病、人口的非正常死亡等情况出现并呈增加趋势，都因为粮食的极度匮乏。
无农不稳，城市依靠农村供应粮食。年入夏后，北京、天津、上海、辽宁等大城市和工业区粮食库存薄弱，粮食供应岌岌可危，首都北京只能供应7天，天津只能供应10天，处于鱼米之乡、本是“苏湖熟、天下足”的大上海，没有大米库存，而共和国长子、重工业基地辽宁省的10个主要工业城市只能供应八九天。
一、掌握实情节制供应
年秋，粮食部预计全国粮食总产量只有多亿斤(年终实际数亿斤)，缺粮问题十分严重。周总理把北方各省的负责人和一些县、社的基层干部，一并请到人民大会堂，召开紧急会议，认真倾听他们的意见，了解农村的实际情况。会上，周总理和中央其他领导同志研究后，提出了全党动员，发展生产，控制消费，低标准、瓜菜代，发起制作粮食代食品的运动，艰苦奋斗，度过暂时困难的一系列具体措施。
年11月14日，中共中央发出《关于立即开展大规模采集和制造代食品运动的紧急指示》，要求各地抓紧秋收已经完毕的时机，大规模地动员群众，采集和制造代食品，以克服困难，度过灾荒。中共中央根据科学院的建议，推荐玉米根粉、小球藻等代食品。《指示》决定成立以周恩来为首，李富春、李先念、谭震林、习仲勋参加的瓜菜代领导小组和办公室，负责对这一行动的具体指导。
年2月26日，周恩来出席中共中央统战部召开的各民主党派负责人、党外市长座谈会，说，农业上遇到的困难，我们没有预料到这样大。这影响到一系列轻工业材料，同时也影响某些重工业。因此，今年我们必须节约粮食，增产节约，克服困难，度过灾荒。
周总理指示，每月要召开一次北方粮食厅局长会议，主管农业的中央负责同志要听取汇报，亲自部署，精心安排。会后，中共中央发出了全党动手，大办农业，大办粮食的指示。为了核实粮食产量，合理安排粮食的购、销、调指标，总理同意并支持对全国农村生产队粮食实行过秤入仓办法。
周总理对新疆自治区棉布供应指标问题作出指示，鉴于今年粮食供应紧张的情况，对于今年棉花收成决不能估计过高，因此不仅今年春季不发布票，今年秋季和明年春季也要少发布票，才能克服困难。
为了保证城市口粮最低限度供应，年中央决定，除井下、高温、高空和担负重体力劳动的职工外，城市人口酌情减少粮食定量。城市饮食行业、糕点和其他粮食制成品，采取凭粮票供应办法。
当时，北京少数高级饭馆高价销售和供应外国人用餐不收粮票。年，粮食形势更困难，为了减少粮食销售，粮食部提出方案：对乘坐火车、轮船、飞机的旅客用粮，印制一种专用粮票，凭票供应，测算下来全年可以节约粮食万斤。周总理经反复考虑，认为虽然困难极严重，但不能增加旅客麻烦，火车、轮船、飞机上的外宾、华侨也较多，凭票供应，数量不大，影响不好，否定了这个方案。
总理十分关心工人和知识分子生活状况。当时，煤矿工人的粮食定量从60斤降到45斤，而且是粗粮，其它副食品肉、酒、糖供应很少，工人体力大大下降。在粮食紧张情况稍有缓解时，他立即提出，要从煤矿工人开始，对高空、高温、井下、水下等重体力劳动者给予粮食补助，井下工人恢复到60斤，而且粗粮、细粮适当搭配，其它酒、糖等井下工人生活必需品也适当解决。周恩来说，为井下工人怯寒，需要供应酒，问清一斤酒需要多少粮食，按供应酒的定量拨了粮食。
之后又提出对高级知识分子、十七级以上干部分别补助少量肉蛋和黄豆，以保证他们必要营养和生活需要。
二、全国一盘棋调配粮食
为了渡过粮食难关，安排好各地的粮食调拨，通常搞三道“防线”：先由粮食部长和地方协商；然后是主管财贸工作的中央书记、国务院副总理出面商谈；最后周总理亲自把关。年以后，不仅年度粮食调拨计划由中共中央、国务院下达，季度调拨计划也由党中央安排下达；到了年，月度调拨计划也都由党中央通知各级党委执行。周总理亲自设计了一张《中央粮食调拨计划表》，从这张表上，能够一目了然地反映出省际调拨和中央粮食收支情况。
最困难的年、年，粮食告急的报告不断送到周恩来、李先念等人的办公桌上。为了解决亿万人民吃饭问题，周恩来亲自指挥调运粮食，被称为“粮食调度的总指挥”。周恩来总理统筹全国粮食的全局，果断决策，亲自抓每一起难度较大的省、市、自治区间的调拨，保证各方面的应急需要，从而使我们国家和人民比较顺利地渡过了难关。
他每周要几次约粮食部门同志谈话。到总理那里去开会，不让带助手，也不许使用“可能”、“大概”等含混概念。如果不懂装懂的，还会受到总理严厉的批评。粮食部党组书记每次被急召去总理办公室，主要是谈解决粮食问题。周总理日理万机，一般都是晚上找他们去，有时是晚上九十点钟或深夜十一二点去，谈到第二天凌晨三四点钟。周恩来在听取汇报时，总是自己用笔计算数字，逐省逐项地算账，粮食库存多少，每月销售多少，夏粮下来能增加多少，可调出多少，等等，都做到了如指掌、胸中有数。
周恩来在三年经济困难时期，从年6月至年9月，两年零四个月里，关于粮食问题的谈话就达次。其中年下半年19次，年51次，年45次。主抓粮食调配，周恩来亲自动手，设计了一张《中央粮食调拨计划表》。从这张表上，能够一目了然地反映出省间调拨和中央粮食收支情况。周恩来还仔细审阅每一张粮食报表和粮食计划表，认真计算每一个数字，周密安排和调拨粮食。在保存的当年总理办公室退给粮食部办公厅的32张报表中，周恩来的笔迹共有处之多。仅在《年至年度粮食包产产量和征购的估算》这张表上，总理就用红蓝铅笔作标记处，调整和修改数字40处，在表格边上进行计算6处，批注数字70处，批注文字7处。它们生动地记录了周恩来在三年困难时期为了解决全国人民的吃饭问题所付出的智慧与心血。
周恩来及时审阅粮食报表，精心计算粮食安排，多次出京调查粮食情况，解决粮食调拨问题。江西早稻种植面积在华东数省中是最多的，江西人口却在几省中几乎是最少的，只比福建略多些。为了使江西省同意在12亿斤外调基础上再加3亿斤粮食外调，周恩来耐心、细致地做江西省的说服工作。周恩来对江西本年度粮食产量和人均口粮做过调查，心里有数，所以他很肯定地说：“我有调查，江西老表口粮水平比较高，还有储备粮，比严重缺粮的晋、鲁、豫好多了，增加3亿斤虽然有困难，但还是可以增加的!”
年3月在广州召开中央工作会议时的一天深夜，周恩来与粮食部负责同志一起研究各省粮食调拨安排。周恩来亲自排出表格，相加数字，结果出现了万斤的差数。为了弄清这一问题，他逐省逐项逐笔核对计算，但数字还是无法平衡。周恩来思考片刻，然后问粮食部负责同志：“当时研究调出时，给浙江省加上万斤，加了没有？”经总理提醒，粮食部负责同志猛地想起，是他们漏记了，问题就出在这里。
一次，总理请李先念同志及粮食部领导商量粮食调拨计划，谈到夜里11点，他说，你们先回去休息吧，这个计划表今晚要弄好，一会儿让你们计划司长来就可以。说完总理又忙于其他政务。当计划司司长次日凌晨将这份材料送到总理办公室时，总理仍在伏案工作。他不顾通夜劳累，仔细审查了这份材料，连每一个附注都同计划司司长讨论一遍，然后才同意印发。
只要事关粮食调运，周总理都亲自过问。年，全国在调粮过程中，因运力不足，遇到了许多困难。此事向周总理汇报后，总理即与外贸部门打招呼，迅速从苏联进口多辆汽车交给粮食部使用。从此，粮食部门成立了汽车总队，大大增加了中央机动运粮力量，在粮食供应中起到了重要作用。
在当时特殊的国际关系中，中国还要勒紧裤带对阿尔巴尼亚等兄弟社会主义国家进行援助包括粮食援助，如年8月3日周恩来回复阿方部长会议主席谢胡的请求，答应在三、四季度分两批援助阿方5万吨小麦。
周总理还紧抓粮食工作制度的改革。粮食年度是从7月1日到下年6月底，而夏收小麦在6月即开始入库，正好跨了两个粮食年度。总理说，这个办法不合理，应当改一下，要让当年生产的粮食当年就应该能用上。经反复研究，粮食年度改为从4月1日起到次年3月底止。这样，北方最晚的庄稼已收割入库，南方最早的粮食还未收割，可以做到当年生产的粮食，当年使用。这虽然是个具体问题，但牵涉面很广，各省过去的统计概念和数字都要重新改过。周总理把这件事向毛主席汇报并征得同意后，亲自在中央工作会议上宣布。
周总理坚决执行毛泽东主席藏粮于民、藏富于民的指示。他提出农村要建立集体储备粮。国务院决定，把国家储备粮列入年度粮食收支计划。从此，国家、集体的粮食储备逐年增加。还决定由国家基本免费代生产队保管储备粮的办法，使国家粮食储备建立了一道新的防线。
三、打破禁忌进口粮食解急
年底，随着灾情的日益严重和受灾范围的继续扩大，单靠省际间粮食调拨已经不能完全解决问题了，潜力用尽。
进口粮食，粮食部是不敢设想的，粮食部党组经过讨论赞同陈云的意见，决定向中央提出进口粮食的建议，并将报告送交分管粮食工作的国务院副总理李先念，又经周恩来请示毛泽东。毛泽东主席在中央工作会议上公开表示赞成陈云进口粮食的意见。
年12月30日，周恩来离北京前往缅甸访问。在飞机场，周恩来还在与相关同志商量进口多少粮食的问题。当时确定的进口粮食数量是万吨。到昆明后，外贸部打来电话，说中央决定进口万吨。周总理马上打电话问陈云，陈云说粮食太紧张了，要进口这么多才能渡过难关。周总理在访缅期间还多次研究进口粮食问题，在访问结束前一天周总理对随行的外贸部副部长说，访问结束后，你不要回北京，直接去香港，确实搞清三个问题：一是能不能买到粮？二是运输问题能不能解决？三是中国银行能不能解决外汇支付问题？外贸部副部长按照周恩来的指示去了香港，召集华润公司、中国银行等单位了解情况，进行了研究。不久，基本解决了货源、运输、外汇等问题。
年3月1日，周恩来写信给毛泽东，报告关于粮食进口的意见，说明截止到2月22日的计算，二、三季度的粮食尚差74亿斤，因此，决定年进口粮食亿斤(合万吨)。现已签好合同52.4亿斤，正在谈判中的还有50亿斤。
在进口粮食运输过程中，周恩来几乎每天晚上都把外贸部副部长叫去汇报粮食订购、运输到货、船只航行等情况。年，我国总共从国际市场进口了万吨粮食。这占我国粮食产量比重虽然很小，但在国家的粮食调度上却起了重大作用：既可以减少产粮区的调出，又可以保证重灾区的粮食供应，避免了京、津、沪、辽粮食脱销的危险，还补充了部分国家库存。
从哪些国家进口粮食是有所选择的。美国虽是世界粮食市场的大供应商，但因中美关系处于对抗，从加拿大、澳大利亚、法国订购粮食成为首选。在年8月的庐山中央工作会议上，陈云向毛泽东提出，可否通过当时同中国关系比较密切的法国，转口购买美国粮食，毛泽东表示可以。不久后，美国粮食就通过法国运进中国。
年，周总理到东北调研，看到东北粮食困难，就提出与苏联协商，从远东借20万吨粮食，随后从进口粮中归还。这样做了，使东北粮食困境及时得到缓解。
四、改革公社食堂大锅饭及相关制度
毛泽东年2月6日至12日分别听取了江华、霍士康、林乎加、田家英、胡乔木等关于农村人民公社问题和农村整风整社工作的汇报时，谈到公社太大，是出现平均主义、瞎指挥的原因，生产和核算单位不宜大，准备搞一个人民公社工作条例，规定其职责和权力，生产小队的权必须增加；政策不宜多变，要固定下来，以解除农民的顾虑，要使干部懂得不能剥夺农民、等价交换、按劳付酬等原则；办食堂一定要适合群众的要求，否则势必要垮台；政社合一后党委不能什么都管，干部一定要接受群众的监督。
周恩来向毛泽东汇报并提议修改开办食堂和保持部分供给制的规定。在“大跃进”中刮“共产风”，农村人民公社办公共食堂，让农民在食堂吃大锅饭，加剧了农村粮食紧张的矛盾。年春天，受总理委派，总理办公室主任童小鹏回到福建长汀老家调研，看到当时说假话之风盛行，名义上是保证每人每月吃30斤稻谷(折粮21斤)，但实际上没有做到，大食堂都无米下锅，吃的多是煮青菜。童小鹏同志将了解的情况报告周总理，周总理很重视，指出：这是人命关天的大事。并让童小鹏写信给福建省委，引起了省委的重视。
年12月下旬至年1月上中旬，中共中央召开工作会议，对农村工作作出新的决策，一是提高农副产品收购价格和退赔平调账，二是社员家庭副业和手工业，是社会主义经济的必要补充，是大集体下的小自由，允许有适当发展。社员自留地占当地每人平均占有耕地的比例，要从十二条紧急指示规定的5%提高到7%，三是对农村集市采取活而不乱、管而不死的方针。目前要放手活跃农村集市，不要过多限制。
周恩来和中央其他领导同志都先后亲自到农村调查，向党中央反映社员普遍不赞成办公共食堂，“供给制”害处很多。他指出，关于社员分配办法比例三七开的规定，供给部分占三成，工资部分占七成，以及按劳动等级或按工作定额定工分的，都为群众所不赞成。到年夏收后，全国各地根据广大群众的要求，普遍解散了农村公共食堂，口粮分配到户。
年4月3日，周恩来出席第二届全国人大常委会第三十七次扩大会议，在会上作《关于国内外形势和当前任务的报告》说，人民公社在整社后实行包工、包产、包成本、超产奖励的“三包一奖”制度，使它在所有制方面更加切合实际，强调：年、年我国经济建设的方针打算放在调整关系、巩固成果、充实内容、提高质量上面。同时提出了经济建设总的任务，一是过农业关，使每个人每年粮食达到斤；二是建立独立的工业体系，即60年代各大区又独立又协作的体系；三是突破技术尖端；四是培养专门人才；五是坚持勤俭建国，节衣缩食，继续压缩城市人口；六是坚持增产节约运动，反对浪费，提高劳动生产率；七是加强调查研究工作，加强理论学习；八是加强国内大团结。
年6月下旬，周恩来在东北考察期间，中共中央书记处开会讨论了“包产到户”问题，邓小平、邓子恢等支持这一做法。30日，周恩来回京后到陈云家中谈话，陈云提出，有些地方可以用重新分田包产到户的办法来剌激农民生产的积极性，以恢复农业产量，周恩来表示赞同。
五、动员城市人口下乡支援农业生产
年中共中央发出《关于全党动手，大办农业，大办粮食的指示》，指出，农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，加强农业战线是全党的长期的首要任务。必须全党动手、大办农业，大办粮食。要求全党坚决从各个方面挤出一切可能的劳动力充实农业战线，首先是粮食生产战线。
解决粮食紧张问题，从根本的和长时间起作用的因素看，要调整党在农村的基本政策，调动农民的生产积极性；要工业支援农业，发挥化肥、拖拉机、排灌机械等对农业增产的作用。但是，从应急的措施看，需要从供给和需求两个方面解决问题。进口粮食是增加供给。此外还需要减少需求，周恩来、陈云认为必不可少、非采取不可的措施是：动员城市人口下乡，减少城市粮食的销量。
中央考虑，如果征购数量还是那么多，农民还是吃不饱，那么，他们的积极性仍然不会高。所以，面前摆着两条路选择：一个是继续挖农民的口粮；一个是城市人口下乡当农民投入增加粮食的生产运动。年10月29日，周恩来在中共中央政治局扩大会议上就国内经济问题讲话，指出，要加强农业第一线，农村人口出来太多，农忙时应当把80%的劳动力用在农业生产第一线。现在农业第一，无论如何城市建设不要再挤农村，三五年内不从农村中调劳力出来，相反，还要动员一些人回农村。年3月20日，周恩来总理主持中央工作会议并在会上就粮食和外贸问题讲话说，当前粮食情况仍然紧张，今年粮食总产量要达到3亿斤，还须经过极大的努力。而征购和销售量尚差70亿斤，要靠进口解决。强调：目前的问题，最集中的表现主是农村到底能供应城市多少商品粮，劳动力和工业原料，解决多大的市场问题，在这个基础上城市能搞多大的工业。提出使粮食过关的三大措施：一是从各方面支援农业，大抓经济作物，实行机械化，不断增产；同时，供应实行低标准、瓜菜代；二是在全国特别是城市继续提倡节衣缩食；三是坚决压缩城市人口，争取从年麦收到年底压缩0万以上的人口回乡参加农业生产。年4月3日，周恩来再次指出：“我们从去年到今年已经压缩了一部分职工，打算今年到明年再压缩一些，压缩下来的人，一部分回到农村，一部分下放，一部分转到农村。”
年5月31日，中央工作会议专门讨论了粮食问题。周恩来指出：“年至年粮食紧张，城市重于农村，这是一个特点”。要解决问题，根本的方针是“从城市压人口下乡”，“人从哪里来，还回到哪里去”。在听取大家意见的基础上，周恩来又主持起草了《关于粮食问题的九条办法》。6月16日，《中央工作会议关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》，经中央批准下达。根据这个精神，中国开始了三年调整时期的精简职工和减少城镇人口的工作。
年2月7日周恩来在扩大的中央工作会议闭幕会上就粮食问题指出，就目前情况看，全国农业生产的恢复需要三年到五年，在年我们初步压缩城镇人口和职工人数后，年国家统一支配的粮食还差亿斤左右。年是国民经济计划以调整为主的关键年。提出克服目前的困难的八条具体办法，其中坚决精简机构，压缩城镇人口，精减职工人数，减少粮食供应，这是克服困难的最重要一着，也是调整工作的重要环节。精兵必先简政，党政机关和企业、事业单位，首先要裁并，要“拆庙子”，同时要“搬菩萨”。
从年到年，全国共精简职工万人，城镇人口减少多万，吃商品粮的人口减少多万，全国非农业人口口粮和食品工业粮食销量共减少.4亿斤。
六、以身作则廉洁节食
年10月，在调运粮食最为紧张的时候，青海省在请求中央给他们调进粮食的同时，给中央送来了5万斤青海湖打捞上来的鱼。周恩来得知后十分生气，对此提出严厉批评：“这是走后门，不拿一个省开刀不行。”他请李富春起草通知，对此进行通报，并明令全国“从今以后，不许送中央一针一线一条鱼”。
三年困难时期，周恩来为了安排好全国人民的吃饭问题，呕心沥血，日夜操劳。他以身作则，同全国人民共渡难关。粮食部负责人到国务院开会，到吃饭时会议完不了，经常同总理一道吃饭，主食是窝窝头、馒头，有时有点面汤，菜是白菜熬豆腐，有时里面有点粉条。有一次，总理在自己家里同李先念及粮食部负责人4人讨论粮食问题，到了中午，邓大姐招待他们吃饭，也是四菜一汤，而且盘子也不大。
年6月上旬周恩来总理赴东三省调研，他对有关工作人员交待，现在，全国人民都在勒紧裤带，毛主席在党中央带头，我在国务院带头，鱼、蛋、肉之类东西不吃，肉制品也不行，群众有困难，做领导工作的更不能特殊。周恩来到长春时，工作人员将周恩来的要求对地方管理员讲明了，但他们不听，结果，邓颖超只好自己出面，把管理员找来，亲笔写下山珍海味不准吃，肉、蛋和油炸东西不吃，一切按中央规定办伙食，做饭的师傅看到后十分激动，说：“我当了这么多年厨师，还没有见到过像总理这样这不准吃，那不准做的。”
同年，河北省反映他们口粮中的红薯干顶粮的比例过大。周总理决定，把薯干调到北京，适当搭配供应，他自己带头在家里吃起了薯干，并让各地来开会的干部也尝尝薯干味道。
来源:《中华魂》年第8期
